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近日，民政部、发展改革委、财政部印发《关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》（民发〔2019〕80号，以下简称《意见》）；民政部、财政部、人力资源社会保障部印发《关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知》（民发〔2019〕83号，以下简称《通知》），对于特困人员供养服务设施改造提升和加强管理分别作出具体部署，引起极大关注。

《意见》和《通知》以问题为导向，补短板、强弱项，分别从设施设备的“硬件”提升和管理服务的“软件”改善做出部署，两端发力，力争利用3年时间取得显著成效。

《意见》以设施设备提升为着力点，提出自今年开始，启动特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程。通过实施这一工程，到2020年底前，现有县级供养服务设施的照护能力得到大幅提升，设施设备重大安全隐患全部整改到位。2022年底前，每个县至少有1所以照护功能为主的供养服务设施，医养结合服务能力得到提升，安全隐患全部清除。用3年左右的时间，使集中供养的失能特困人员长期照护需求得到较好满足，特困人员兜底保障能力得到明显加强，基本形成县、乡供养服务设施相衔接，布局科学、配置均衡、服务完善的农村养老服务兜底保障网络。

《通知》以优化管理服务为着力点，针对法人登记率不高、运营管理滞后、照护人员短缺、服务质量不高等问题，从6个方面提出明确要求，主要是：协调落实供养机构法人登记，切实维护供养机构的合法权益；加强供养机构负责人、照护人员的能力建设，逐步打造一支政治素质过硬、照护能力强、富有为民服务情怀的管理服务队伍；加强供养对象基本生活资金、照料护理资金和机构运转经费保障，确保资金及时足额到位；推进供养服务机构社会化改革，积极培育能够承担特困供养服务任务的连锁化、品牌化、专业化运营主体；健全完善机构服务质量基本规范，推动集中供养和照护服务质量得到有效改善；推动实现机构的消防、食品、财产等方面的安全管理工作持续加强。

以下为两个文件的全文：

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民政部 发展改革委 财政部关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见

各省、自治区、直辖市民政厅（局）、发展改革委、财政厅（局），新疆生产建设兵团民政局、发展改革委、财政局：

根据《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）部署，为指导、推动各地实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，现提出如下意见。

一、明确总体目标要求。

自2019年起，针对特困人员供养服务设施（敬老院）的设施条件、设备配置和安全管理，实施为期三年的改造提升工程。

到2020年底前，重点提升现有县级供养服务设施的照护能力，强化失能、部分失能特困人员的兜底保障；确保全国养老院服务质量建设专项行动排查出的特困人员供养服务设施（敬老院）的重大安全隐患全部整改到位。

到2022年底前，按照填平补齐的原则，确保每个县（市、区）至少建有1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施（敬老院），优先满足辖区内所有生活不能自理特困人员专业照护需求，可根据服务需求和自身能力，按相关规定采取开办医疗机构或内设医务室等形式提升医养结合服务能力；特困人员供养服务设施（敬老院）的安全隐患全部清除，改造提升任务全部完成，特困人员兜底保障能力大幅提升；基本形成县、乡供养服务设施相衔接，布局科学、配置均衡、服务完善的农村养老服务兜底保障网络。

二、制定并实施改造提升计划。

各省（区、市）民政、发展改革、财政等部门要加强协作配合，组织和指导市、县做好摸底调查，全面掌握辖区内供养服务设施条件、设备配置、供养能力、运营状况、服务水平等情况，调查了解本地区特困人员数量变化、生活状况、失能状况、集中供养和医养结合服务需求等基本情况，分析研判当前和今后一个时期机构养老服务需求。

在摸底调查基础上，于2019年11月底前制定本省（区、市）特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升三年行动计划，确定本地区改造提升的目标任务、改造标准、实施步骤、责任主体、资金保障、考核验收等内容，督促指导以县（区）为单位制定所辖范围内特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升具体行动方案，分年度分阶段推进实施，切实做到精准建设、精准改造、精准提升。

三、严格把握改造提升标准。

民政部依据《特困人员供养服务设施（敬老院）建设标准》（建标184-2017）、《老年养护院建设标准》（建标144-2010）、《养老机构服务质量基本规范》（GB/T 35796-2017）等标准规范，制定改造提升的基础指标（见附件）。

各地要依照基础指标，坚持保障基本、经济适用原则，结合本地区实际，细化改造提升指标。以改建或扩建为主，加强县级（区域）供养服务设施建设，重点增强长期照护功能，增设失能人员生活服务照护单元以及医疗护理、康复服务等医养结合照护单元，照护型床位占比不低于50%，并配备专业化照护人员，优先满足县域内失能、部分失能特困人员集中照护需求，重点为特困人员、经济困难的失能失智老年人、计划生育特殊困难家庭老年人提供无偿或低偿托养服务。

其他供养服务设施应立足基本生活保障和照料需求，重点对房屋建筑及设施按照功能性质合理分区并进行适老化改造，确保有意愿入住的特困人员全部实现集中供养；有条件的地方可增加医疗护理和康复服务设备，设置照护型床位，增强基本照护能力。

要把保安全、防风险放在突出位置，结合全国养老院服务质量建设专项行动，对照专项行动明确的《养老机构重大风险隐患检查指标》逐项做好排查整改，2020年底前，要根本解决涉及底线安全的设施设备问题。

四、明确资金保障渠道。

特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升经费主要由各地筹措解决。2020年，中央集中彩票公益金支持社会福利事业专项资金中用于老年人福利方面的资金重点用于改造提升工程，并持续列入支持方向。发展改革委牵头实施的“十三五”社会服务兜底工程，加大力度支持特困人员供养服务设施（敬老院）建设，并研究纳入“十四五”相关规划统筹推进。

地方各级财政部门要会同发展改革、民政等部门做好经费测算，加强对特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升的经费保障。地方留成使用的彩票公益金和本级基建投资要对特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程予以支持。设施设备重大安全隐患整改任务艰巨的地区，留成用于支持养老服务发展的本级彩票公益金可重点用于改造提升工程。积极发挥政府投资引导作用，利用政府和社会资本合作、公建民营等方式，引导民间资本广泛参与。

五、加大深度贫困地区支持力度。

认真落实民政部、发展改革委、国务院扶贫办联合印发的《深度贫困地区特困人员供养服务设施（敬老院）建设改造行动计划》（民发〔2018〕127号）要求，聚焦脱贫攻坚，进一步加大对“三区三州”等深度贫困地区特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工作支持力度。深度贫困地区已经立项的项目，要确保按时开工、如期竣工；已经建成的要做好经费保障，确保正常运转；建设运营中确有困难的，民政部门要会同发展改革、财政等部门提请当地政府研究解决。

六、落实工作责任，加强考核评估。

实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，是各级政府履行特困人员兜底供养服务的重要职责。民政部会同相关部门负责对各省（区、市）特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工作的指导实施、监督检查、工作考核和绩效评价，必要时委托第三方开展工作。

对于工作推进有力、绩效显著、经验突出的省份，在安排中央集中彩票公益金支持社会福利事业专项资金和中央基建投资上适当倾斜，在相关部门研究确定国务院有关激励支持名单时予以考虑；对年度改造提升工作不力的省份，将进行工作约谈并扣减次年相关资金分配额度，有关情况向所在省份人民政府通报。各省（区、市）民政等相关部门要密切配合，分工协作，共同做好本地区特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升行动计划的组织实施、监督管理与考核评估，对于工作进展顺利、成果明显、经验突出的地区要给予表彰，对于工作进展缓慢的地区要加强督促指导。

各县（区）民政等相关部门要担负起推进本地区实施改造提升工程的职责，在当地党委和政府领导下，切实加强组织协调，落实改造要求，严把工程质量，及时解决建设过程中存在的问题，将改造提升工程做成廉洁工程、精品工程、放心工程。

2022年底前，各省（区、市）民政部门要将本地区特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程进展情况每半年一次报送民政部，民政部将会同相关部门对各地实施进展情况给予通报。

民政部 财政部 人力资源社会保障部

2019年9月5日

民政部 财政部 人力资源社会保障部关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知

各省、自治区、直辖市民政厅（局）、财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局），新疆生产建设兵团民政局、财政局、人力资源社会保障局：

特困人员供养服务设施（敬老院）是提供基本社会服务的重要载体，在脱贫攻坚中发挥重要兜底保障作用。当前，一些供养服务机构法人地位缺失，运营管理滞后，照护人员短缺，服务质量不高，管理工作亟待加强。根据《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）等文件精神，现就相关工作通知如下：

一、协调落实法人登记。

各地要于10月底前开展一次特困人员供养服务设施（敬老院）法人登记情况摸底，积极协调提出落实法人登记的解决办法。具备相应条件的机构要依据《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则、《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）》（中央编办发〔2015〕132号）等法规政策，及时向编制部门提出法人登记申请，依法取得法人资格。推广县域“1+N”特困人员供养服务联合体建设，暂不具备独立登记条件的机构可作为分院，由具备法人身份的供养服务机构实施统一管理。

二、加强队伍建设。

各地要通过选派选拔等方式，将具有坚定的政治信念和党性原则，富有爱心和责任心，熟悉机构管理的人员配备到机构负责人岗位，结合实际需要合理确定工作人员与生活自理供养对象、失能供养对象的配备比例。

省级民政部门要定期组织对供养服务机构负责人轮训，2022年前实现全覆盖，之后每三年轮训不少于一次，基本实现供养服务机构负责人队伍专业化、职业化。护理人员应接受基本照护专业科目的岗前培训或在岗培训，每年累计培训时间不少于48小时，按照相关规定落实培训补贴，逐步提高通过职业技能水平评价的养老护理员比例。

合理确定和落实工作人员薪酬待遇，鼓励通过在绩效工资分配中予以适当倾斜等方式，建立与岗位绩效、职业技能水平挂钩的考核激励机制，提高一线工作人员工资待遇。

支持供养服务机构引入社会工作者、心理咨询师等专业人才，鼓励供养服务机构设立志愿服务站点，积极培育养老志愿者队伍。逐步打造一支政治素质过硬、照护能力强、富有为民服务情怀的管理服务队伍。

三、加强经费保障。

各地要严格落实特困人员救助供养政策，保障供养经费落实到位。基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需，并根据经济社会发展和物价上涨及时予以调整。照料护理标准根据特困人员生活自理能力和服务需求确定，主要用于保障照料服务产生的经费支出。要按照民政部等部门《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的意见》（民发〔2017〕153号）相关要求，合理设置属于特困人员供养服务的购买项目，纳入政府购买服务指导性目录，并将所需经费列入财政预算，从各级既有的社会救助工作经费或社会救助补助资金中统筹安排，结合实际需要和财力情况，为符合条件的供养服务机构专业化照护服务提供资金支持。鼓励通过慈善捐赠等方式增强资金保障能力。

四、推进社会化改革。

各地要进一步强化供养服务设施兜底线、保基本职能，确保满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求。要紧密结合当地实际，因地制宜、分院施策，盘活用好供养服务设施资源，鼓励有条件的公办供养服务设施通过承包经营、委托运营、联合经营等方式，引入具备相应条件的企业或社会服务机构参与运营管理。

举办方要与运营方签订权责明晰的合同，规范内部治理，明确权责关系。在满足特困人员集中供养需求基础上，可向社会开放床位，按相关规定实行市场定价，确保收益主要用于支持兜底保障对象的供养服务。

公办民营机构同等享受政府购买服务、税费减免、财政补贴、投融资、人才队伍建设等扶持政策。积极培育发展一批能够承担特困供养服务任务的连锁化、品牌化、专业化的运营主体。

五、提高服务质量。

省级民政部门要健全完善特困人员供养服务设施服务质量基本规范，明确服务内容和要求，加快供养服务设施规范化发展。引导行业组织、第三方专业机构，对特困人员供养服务机构开展服务质量评估和等级评定，健全以标准规范为核心的行业监管机制。

供养服务机构要制定涵盖基本生活保障、照料护理、精神慰藉、丧葬办理等内容的基本服务目录，根据个人实际需求提供服务。通过特困人员供养服务机构内设医疗机构或与周边医疗机构开展协议合作等方式提升医疗卫生服务水平。配备应用康复辅助器具设备，推广应用信息技术和智能硬件等产品，促进服务质量提升。

六、加强安全管理。

各地要结合全国养老院服务质量建设专项行动，对照《养老机构重大风险隐患检查指标》等，对特困人员供养服务机构逐项做好风险隐患排查整改。落实供养服务机构安全管理主体责任，完善安全管理制度，加强消防安全设施设备改造，对因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的供养服务机构，要抓紧提请省级人民政府集中处置。强化食品安全、运营秩序、资金安全的监管，结合“保健”市场乱象整治和非法集资风险排查等有针对性地做好检查整治，确保人身和财产安全，确保到2020年底前养老院服务质量建设专项行动排查出的所有重大安全隐患全部整改到位，切实筑牢安全管理底线。

各地要高度重视供养服务设施管理工作，结合本地实际认真抓好落实，工作中遇到的重大问题和取得的积极进展及时上报。

民政部 发展改革委 财政部

2019年8月21日